Los Presupuestos Generales del Estado de 2021 (PGE2021 en adelante) son de suma importancia para nuestro país por varios motivos. El primero, por ser unos presupuestos enmarcados en la salida de una crisis económica sin precedentes y que ha tenido como principal consecuencia un deterioro de las finanzas públicas que va camino de superar el registrado en 2009. El segundo, porque se prevé un aumento de gasto histórico que puede generar expectativas de mayores impuestos a futuro, a la vez que perjudica la credibilidad de la sostenibilidad de nuestras finanzas públicas. El tercero, porque estos presupuestos incorporan los fondos procedentes de Europa en una cuantía de 27 mil millones de euros. De la efectividad de su aplicación dependerá, no solo la recuperación a corto plazo de la economía española, sino su competitividad y resiliencia en el futuro.
La excepcionalidad de estos presupuestos: el cambio en las reglas fiscales en Europa
El carácter excepcional de la situación de pandemia y sus graves consecuencias económicas ha llevado a Europa a suspender las reglas fiscales para 2020 y 2021. Cabe recordar que en marzo de 2020 la Comisión Europea y el Consejo aprobaron activar la cláusula general de salvaguarda y en septiembre se comunicó que también permanecería activa en 2021. Este acuerdo entre los diferentes Estados miembro supone que se dejan sin efecto los objetivos de estabilidad y de deuda pública y no se aplica la regla de gasto en 2020 y 2021. Esta decisión supone que los Estados miembros postponen la senda de consolidación fiscal fijada antes de la irrupción de la crisis, si bien no se suspenden los procedimientos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento.
Unos presupuestos basados en una fuerte recuperación económica que los organismos nacionales e internacionales no contemplan
Con estos condicionantes, el Gobierno enmarca los presupuestos para 2021 en un escenario optimista que se aleja de las previsiones de otras instituciones nacionales e internacionales. Así, el crecimiento del PIB en 2021 se estima que puede alcanzar un 9,8%, que contrasta con la estimación más reciente de la Comisión Europea, que avanza una tasa del 5,4%. Por lo tanto, la diferencia entre ambas previsiones es muy elevada, ya que la institución europea empeora en 4,4 puntos el mejor escenario del Gobierno y en 2 puntos la previsión de crecimiento inercial del 7,2% (sin la llegada de los fondos europeos).
El optimismo del cuadro macroeconómico que sostienen estos presupuestos es, por lo tanto, evidente, condicionando tanto la previsión de los ingresos, que se sobreestiman, y soportan, en parte, el elevado crecimiento del gasto. Todo ello en un contexto de incertidumbre muy elevado por los rebrotes de la pandemia en otoño y su incidencia en la actividad, que dejan serias dudas sobre el cumplimiento de los objetivos marcados de déficit y deuda. En estas circunstancias, hubiese sido más prudente llevar a cabo unas previsiones más realistas, en las que se tuviese en cuenta, por un lado, el impacto de la situación de la pandemia en la economía al final de este año y comienzo del que viene y, por otro, el análisis adecuado del calendario de los fondos europeos y sus efectos reales, teniendo en cuenta la experiencia española en la gestión de este tipo de ayudas y su posible retraso a la hora de ejecutarlas. Además, falta todavía conocer el detalle de las reformas que se van a implementar, porque sin reformas difícilmente van a llegar los fondos.
La recuperación económica prevista para 2021, a pesar de la incertidumbre que la rodea, tendrá un impacto positivo en las cuentas públicas, cuyo saldo negativo se reduce hasta el -7,7% del PIB, según el Ejecutivo. La Comisión Europea estima que el ajuste será menor, hasta el -9,6% del PIB, siendo la situación de partida de 2020 peor (-12,2% del PIB) y al no contemplar una recuperación económica tan intensa.
Dentro de la composición del déficit público para 2021, la Administración Central concentra el mayor desequilibrio fiscal, con un -5,2% del PIB, mientras que las Comunidades Autónomas obtendrán un -1,1% del PIB y la Seguridad Social un -1,3% del PIB. Por su parte, las Corporaciones Locales mantienen prácticamente el equilibrio de sus cuentas. A primera vista sobresale el papel del Estado a la hora de financiar a otros niveles de la Administración pública, como las Comunidades Autónomas y Ayuntamientos, la Seguridad Social y el Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE) para mitigar la crisis y sustentar el incremento del gasto social. De hecho, la Administración Central asume 1,1 puntos de déficit de la administración autonómica y 1,7 puntos de déficit de la Seguridad Social. Todo ello refleja el problema de adecuación entre ingresos y gastos de cada uno de los niveles de destino de estos fondos.
Estos niveles de déficit público están todavía alejados de los estándares de referencia marcados por Europa (-3% del PIB) y manifiestan el gran esfuerzo que se debe de llevar a cabo en los próximos ejercicios para lograr unas finanzas publicas equilibradas. Además, no se debe obviar la situación de partida de 2019, en donde se truncó el proceso de consolidación presupuestaria y no se redujeron apenas ni la deuda pública ni el déficit estructural, lo que supone una dificultad añadida a la hora de corregir este desequilibrio. La Comisión Europea señaló en 2019 el escaso esfuerzo en consolidación fiscal de la economía española en los años precedentes, diagnóstico que compartían otras instituciones y organismos a escala nacional e internacional.
Unos presupuestos que apuestan por el gasto y suben los impuestos a las empresas
En estos presupuestos sobresale su carácter claramente expansivo en el gasto, selectivo en la subida de impuestos y con un claro optimismo en cuanto a las estimaciones de recaudación.
En los PGE2021, la política de gasto consolidado aumenta un 20,1% (capítulos I a VIII) y un 17,5% si excluimos el capítulo de activos financieros (capítulos I a VII). Por lo tanto, es un aumento del gasto récord, que está muy condicionado no solo por la llegada de fondos europeos, sino por el incremento del gasto social (en el entorno del 10%).
El mayor margen que permite la llegada de los fondos europeos y la suspensión de las reglas fiscales debería tener en cuenta el carácter excepcional y transitorio de esta situación y no comprometer un nivel de gasto que va a ser difícil de mantener cuando se recupere una situación de normalidad si se quiere reducir el déficit. Aun teniendo en cuenta la gravedad de la crisis y la necesidad de atender a familias y empresas en situación vulnerable, debería haber sido prudente priorizar una serie de gastos que, una vez superada la crisis, garanticen la sostenibilidad de las finanzas públicas a medio y largo plazo de la economía española sin subidas adicionales de impuestos.
A la hora de analizar con detenimiento el gasto, hay que tener en cuenta varias consideraciones:
- La primera de ellas es que se incluyen los 27.000 millones de fondos europeos que el Gobierno va a adelantar y que a su vez forman parte del “Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia de la Economía Española”. Estos fondos se concentran en las políticas de carácter económico (17 mm de euros), pero también hay designadas partidas a gasto social, que acapara casi 9 mm de euros. Dentro de estos últimos, el 50%se concentra en Sanidad y Educación y el 50% restante está dirigido a servicios sociales y promoción social, fomento del empleo y vivienda.
- La provisión de recursos provenientes de los fondos comunitarios se concentra en las partidas para actuaciones de carácter económico, que aumentan un 83,1% y si se tiene en cuenta la partida de activos financieros, un 67,1%. Las políticas prioritarias son las destinadas a la digitalización e I+D+I, transición verde e industria y energía. En el recuadro titulado “Contribución de CEOE al Plan Nacional de Recuperación, Transformación y Resiliencia” se expone la visión de CEOE a modo de decálogo de como deberían utilizarse dichos fondos. Varias consideraciones comunes a estas partidas:
- En general, se valora positivamente el incremento de las dotaciones a estas partidas de carácter económico. No obstante, cabe recordar que estas fueron las que sufrieron el ajuste más intenso tras la crisis anterior y que solo recuperan parte del peso específico que tenían antes de 2008, como el caso de la inversión en infraestructuras.
- Uno de los aspectos que introduce más dudas es si este estímulo se mantendrá una vez finalicen la aportación de fondos europeos, en frentes tan importantes para la competitividad de la economía española como la I+D+I, la internacionalización o las infraestructuras.
- Otro ámbito muy relevante es la eficacia en la utilización de los fondos procedentes de Europa. En este caso, es vital un buen aprovechamiento de los mismos, no solo en su ejecución real, sino en su visión estratégica a medio y largo plazo para potenciar la competitividad y la sostenibilidad del crecimiento de la economía española (ver recuadro “Contribución de CEOE al Plan Nacional de Recuperación, Transformación y Resiliencia”).
- El presupuesto de gastos puede estar infraestimado en algunas partidas si el proceso de recuperación de la economía española no se consolida. Un claro ejemplo es la partida de desempleo. El Gobierno proyecta para 2021 una tasa de paro del 16,3%, poco probable partiendo del 16,3% actual y muy distante de las previsiones de CEOE y de la Comisión Europea, que lo sitúan en el 18,2% y el 17,9%, respectivamente. Así, el gasto estimado en desempleo retrocede un 36% en el proyecto de Presupuestos del año próximo respecto de las previsiones de cierre de 2020, también infraestimadas para este ejercicio por cuanto se sitúan en 24.660,8 millones de euros frente a los 35.083 millones estimados por el SEPE en su propia previsión de liquidación de gastos de 2020. De incumplirse estas proyecciones, se impondrá la obligación de revisar al alza esta partida y el ajuste de las estimaciones de ingresos previstas por el concepto de cotizaciones, que se incrementan en el proyecto de Presupuestos un 8,8%, ignorando el creciente deterioro de la actividad económica y del empleo.
El incremento de los gastos se fundamenta en un aumento de la recaudación sobreestimada y en un incremento de la tributación empresarial.
La política expansiva en los gastos se basa en la posibilidad de obtener unos ingresos tributarios en 222.107 millones de euros, lo que supone un incremento de 4,4% (9.299 millones) sobre los ingresos tributarios de 2019 (máximos históricos), y un aumento de 25.570 millones (un 13%) respecto a la recaudación prevista para 2020. De este modo, la presión fiscal (ingresos fiscales sobre PIB), que alcanza un máximo del 37,7% en 2020, hasta el 36,8%, pero sigue siendo superior al 35,4% de 2019.
Este incremento no se explica en su totalidad por las medidas adoptadas, puesto que, si excluimos los 6.085 millones de euros que se estima que aportarán dichas medidas, la recaudación presupuestada para 2021, seguiría siendo un 1,5% superior al máximo histórico de 2019, cuando el PIB nominal en 2021, aun con las previsiones del Gobierno, sería aproximadamente un 1,6% inferior al de 2019.
Se ha realizado un ejercicio de estimación en el que, aun dando por hecho que se va a producir un incremento de recaudación de 6.000 millones de euros por las medidas fiscales, en el mejor escenario los ingresos tributarios estarían sobrevalorados en 9.000 millones de euros. Si nos vamos a un escenario del PIB más realista en línea con el consenso de analistas, la desviación de ingresos frente a los presupuestados sería entre 21.000 millones de euros o 15.000 (éste último asumiendo que se produce el aumento de recaudación que contemplan las medidas tributarias adoptadas).
Las medidas fiscales anunciadas supondrán 6.085 millones, de los que las empresas soportan la mayor parte (aproximadamente un 80% del total), con la consiguiente pérdida de competitividad, en el peor momento posible, derivada del aumento de sus costes fiscales, que ya son altos, puesto que las empresas españolas soportan una presión fiscal de un 11,1% del PIB, frente al 9,6% de la UE, y la recaudación procedente de las empresas españolas es un 31,9% del total frente al 24,6% del promedio europeo.
De las medidas fiscales, dos nos parecen especialmente desafortunadas. La primera es limitar al 95% la actual exención del 100% de los dividendos para corregir la doble imposición, que es muy perjudicial, ya que equivale a un impuesto adicional del 1,25% sobre los dividendos recibidos que ya han tributado en España o en el Extranjero. Además, este 1,25% se acumularía, en cadena, si la empresa que recibe los dividendos los distribuye a otra empresa residente en España, produciendo una sobre tributación (realmente una doble imposición en los dividendos que proceden de fuente española) que conducirá a deslocalización de empresas que ahora tienen su sede en España (muchas de ellas internacionales que canalizan sus inversiones en Latinoamérica a través de nuestro país).
La segunda medida es la propuesta de reducción de las aportaciones a planes de pensiones de los 8.000 euros actuales a los 2.000, que elimina parte del atractivo de este sistema de ahorro que en España está menos utilizado que en países de nuestro entorno y que es necesario incentivar para paliar la presión sobre el sistema público de pensiones. Es una medida de bajo coste (afirma la AIReF que el coste real son solo 450 millones de euros) y no es un beneficio fiscal sino un mero diferimiento tributario que permite evitar lo que, de otro modo, sería un supuesto de doble imposición, al gravar las rentas en origen y también en el momento de ser rescatadas.
Una reflexión sobre la situación inédita de las finanzas públicas y sus consecuencias a futuro
En 2020, el déficit público será mayor que el máximo de 2009 (-11,0% del PIB) debido al incremento del gasto público, que ha superado por primera vez el 50% del PIB. De hecho, ha aumentado más de 10 puntos su peso en el PIB hasta el 53% debido a dos factores. En primer lugar, las medidas excepcionales relacionadas con la crisis sanitaria, como el aumento de prestaciones a colectivos vulnerables, el incremento en gasto sanitario, o los ERTE, entre otras, explican la magnitud de la subida1. Y, en segundo lugar, también hay que tener en cuenta la caída del PIB nominal, que se estima de una cuantía similar al PIB real (-11,2%).
De hecho, en 2020, la economía española es la que ha registrado un deterioro de las finanzas públicas más acusado, junto con Italia y Reino Unido, destacando tanto el incremento de su desequilibrio fiscal como el aumento de la deuda pública.
El problema del déficit estructural
Adicionalmente, el déficit estructural ha aumentado en 2020, situándose en el -5,4% del PIB, frente al -4,0% en 2019, según señala el Gobierno en el plan presupuestario, y el año que viene subirá todavía más, hasta el -6,1%, según la misma fuente. En su último informe, el FMI y la Comisión Europea han empeorado el saldo estructural de la economía española en 2020, estimando un porcentaje del PIB en el -7,3% y el -6,0%, respectivamente. De este modo, España es uno de los países con más déficit estructural en la Eurozona, según la Comisión Europea, superando la media de esta área (y también de la UE). Además, es el país que menos corrige este desequilibrio en 2021, manteniéndose en el -6% del PIB, lo que supone encabezar el ranking en este ámbito.
También el Banco de España2 sitúa el déficit estructural en el entorno del -5% del PIB y señala que, si en 2022 se supera la pandemia y se restablecen las reglas de política fiscal, y se pudiera llevar a cabo un ritmo de reducción del déficit estructural de 0,5pp cada año, se tardaría una década aproximadamente para cerrar el déficit estructural.
La deuda pública se dispara hasta máximos históricos y amplía su diferencial con la media europea
La traslación de la evolución de los flujos de déficit al saldo vivo de deuda pública, junto al notable descenso del PIB nominal, eleva la ratio de deuda pública hasta el 118,8% del PIB en 2020 (23 puntos más que en 2019) y según el Ejecutivo, apenas se reduce en 2021 (117,4% del PIB).
Según la Comisión Europea, la deuda pública en nuestra economía superará el 120% del PIB en 2020 y seguirá su tendencia ascendente en años venideros. Además, es superior a la media de la Eurozona y de la UE en casi 20 puntos en el caso del primero y aproximadamente en 30 puntos en el caso de la UE. Con estas cifras, España se suma al grupo de países de la Eurozona con mayor deuda pública desde 2020.
La propia AIREF3 señala que la crisis va a provocar un aumento significativo del déficit público hasta el -11,9% del PIB en 2020, que podría ser temporal, pero que lleva aparejado un aumento de deuda pública permanente. El rango estimado para 2020 se sitúa entre el 117,6% y el 123,2% del PIB. Las simulaciones de AIReF revelan que, aun suponiendo una reducción anual del déficit público de 0,5 puntos de PIB desde el nivel proyectado a 2021, regresar al nivel de deuda del 95,5% de 2019 requerirá al menos dos décadas.
También el Banco de España apunta que, según sus simulaciones y teniendo en cuenta los riesgos a la baja en crecimiento y al alza en el déficit público, la deuda pública podría situarse en niveles del 130% del PIB en ausencia de medidas de consolidación presupuestaria.
La necesidad de una estrategia fiscal a medio plazo
Con este escenario de las cuentas públicas, es imprescindible comenzar a trazar una estrategia fiscal a medio plazo cuando se consolide el proceso de recuperación, con el objetivo de implementar medidas destinadas a mejorar la eficiencia del gasto y poner en marcha algunas reformas en el sector público, para asegurar de forma creíble la sostenibilidad de nuestras finanzas públicas.
En un informe del IEE titulado “La deuda pública en España. Implicaciones sobre la política económica” se destaca la prioridad de volver a la ortodoxia económica y fiscal para garantizar que la deuda pública se sitúe en un nivel sostenible, mediante un renovado impulso reformista que incremente el crecimiento potencial de la economía (que se sitúa por debajo del 1%), así como a través de una consolidación fiscal que proyecte una senda creíble de reducción de déficits fiscales. También otros organismos nacionales e internacionales ahondan en esta idea. El Banco de España incide en la necesidad de un plan detallado de consolidación presupuestaria, que se ejecute tan pronto como termine la pandemia, con medidas específicas que reduzcan el déficit estructural.
